Vogt am Freitag: Vollkostenrechnung

127 Millionen Franken wird ein IT-Projekt der Migrationsbehörden teurer als geplant. Kolumnist Reto Vogt sagt: Das ist kein Einzelfall. Und auch kein Zufall.

Was das iPad für Tablets ist, ist Insieme für gescheiterte IT-Projekte bei Behörden: ein Name, der für eine ganze Kategorie steht. 2012 wurde das Vorhaben der Eidgenössischen Steuerverwaltung nach jahrelangen Problemen abgebrochen. Fast 116 Millionen Franken waren bis dahin ergebnislos ausgegeben worden. Oder verpufft.

Inzwischen sind 14 Jahre vergangen, viele weitere Projekte sind in dieser Zeit gescheitert oder unter dem Strich teurer geworden. Allein in diesem Jahr wurden bei einer Handvoll Vorhaben zusätzliche Kosten, Nachkredite und deutlich höhere Kostenschätzungen von insgesamt über 200 Millionen Franken bekannt. Der neuste Fall: Zemis. Ein IT-Projekt der Schweizer Migrationsbehörden, das 127 Millionen mehr kostet als ursprünglich geplant. Auch andernorts gab es dieses Jahr schlechte Nachrichten: Bern brauchte bereits den siebten Nachkredit und am Universitätsspital Zürich hat sich die Kostenschätzung von 94 auf 190 Millionen Franken mehr als verdoppelt. Und auch bei IT-Projekten des Kantons Bern, der Stadt Winterthur und des Kantons Zürich kam es zu Verzögerungen, Verlusten oder Zusatzkrediten.

Digitalisierung kommt nicht auf Europaletten

Warum passiert das immer wieder? Weil die öffentliche Hand Digitalisierungsprojekte noch immer so behandelt, als liessen sie sich wie Druckerpapier palettenweise bestellen. Das sind sich Behörden gewohnt.

Was bei Druckerpapier, Socken für Soldaten oder Streusalz für den Winterdienst wunderbar funktioniert, klappt bei komplexen IT-Projekten nicht. Trotzdem gehen Behörden oft ähnlich vor: Leistungsumfang festlegen, Liefertermin setzen, Preise vergleichen, Auftrag vergeben. Und dann erwarten, dass die «Digitalisierung» auf einer Europalette geliefert und nur noch ausgeladen werden muss.

Der letzte Satz war gemein und zugespitzt – hat aber einen wahren Kern. Denn anders als bei klassischen Beschaffungen beginnt die Arbeit bei IT- und Digitalisierungsprojekten erst nach der Auftragsvergabe. Dann zeigt sich, dass Schnittstellen fehlen, Daten migriert werden müssen, alte Systeme weiterlaufen, Mitarbeitende Schulungsbedarf haben oder plötzlich Probleme auftauchen, mit denen vorher niemand gerechnet hatte. Gleichzeitig gilt es, eingespielte Arbeitsweisen zu hinterfragen, Verantwortlichkeiten neu zu verteilen, Machtstrukturen aufzubrechen und die Organisationskultur zu verändern.

Die Ablösung eines jahrzehntealten IT-Systems wie bei den Migrationsbehörden ist immer auch ein Transformationsprojekt. Natürlich gibt es schlecht geführte Projekte, Fehlentscheide, haarsträubende Planungsfehler oder vergessene Altlasten. Aber die Kostenüberschreitungen sind nur das sichtbare Symptom. Das eigentliche Problem beginnt viel früher: nämlich bei der Frage, welche Kosten überhaupt in die ursprüngliche Rechnung aufgenommen werden.

Was in der Rechnung fehlt

Politisch haben präzise Zahlen einen grossen Vorteil: Ein Projekt kostet so und so viele Millionen Franken. Auf dieser Basis werden Kredite beantragt, beraten und beschlossen. Allerdings ist diese Präzision bei komplexen IT-Projekten kaum möglich – ausser die Behörden beschaffen Mäuse, Headsets, Laptops oder Softwarelizenzen. Interne Arbeitsstunden, Prozessanpassungen, Datenbereinigungen, Migrationsaufwand, Schulungen, zusätzliche Infrastruktur und jahrelanger Parallelbetrieb tauchen in der ursprünglichen Rechnung gar nicht oder nur teilweise auf. Verzögert sich das Projekt, steigt die Rechnung weiter. Zeit ist bei der Digitalisierung selbst ein Kostenfaktor: Bestehende Systeme müssen länger betrieben werden, während sich Anforderungen verändern und neue Bedürfnisse entstehen (Stichwort KI).

Wenn eine Behörde einen Kredit von der Politik bewilligen lassen will, kommuniziert sie lieber mit klaren Zahlen. Natürlich, denn ein Satz wie «Das Projekt kostet zwischen 80 und 140 Millionen Franken, je nachdem, wie schwierig die Datenmigration wird» klingt wenig überzeugend. Aber die Nennung einer Bandbreite wäre die ehrlichere und professionellere Kommunikation.

Darüber hinaus lohnt es sich, behördliche Ausschreibungen aus der Perspektive der Anbieter zu betrachten. Wer den Zuschlag erhalten will, muss ein konkurrenzfähiges Angebot einreichen. Wird der Preis stark gewichtet, steigt der Anreiz, möglichst günstig zu offerieren. Praktischerweise lassen sich im Projektverlauf zusätzliche Leistungen, Anpassungen oder Erweiterungen als «Change Requests» der Behörde deklarieren und separat verrechnen. So kann sich ein zunächst günstiger Auftrag für den Anbieter am Ende trotzdem lohnen. Zumal die Behörde nach der Einführung von ihm abhängig ist. Vor dem Zuschlag spielt der Wettbewerb (oder ist ein Fall für die Wettbewerbskommission). Danach verschiebt sich die Verhandlungsmacht.

Lösungen statt Nachkredite

Was also tun? Die folgenden Konzepte sind längst bekannt, werden aber zu wenig konsequent umgesetzt. Deshalb braucht es verbindliche, überprüfbare Vorgaben und Konsequenzen, wenn sie nicht eingehalten werden.

1. IT-Projekte als Transformation behandeln. Komplexe IT-Projekte dürfen nicht wie gewöhnliche Materialbeschaffungen behandelt werden. Bereits bei der Planung müssen organisatorische Veränderungen, Prozessanpassungen, interne Ressourcen und die Einbindung der betroffenen Mitarbeitenden berücksichtigt werden. Die Projektverantwortung darf nicht mit der Auftragsvergabe an einen externen Anbieter enden. Und es braucht die Kompetenz und den Willen dazu in den Chefetagen.
2. Verbindliche Vollkostenrechnung. Bereits vor dem Kreditentscheid müssen sämtliche absehbaren internen und externen Kosten über den gesamten Lebenszyklus ausgewiesen werden: von der Einführung über Migration, Schulung, Wartung und Weiterentwicklung bis zur Ablösung. Dazu gehören eine realistische Risikospanne und die zusätzlichen Kosten, die Verzögerungen verursachen.
3. Verbindliches Security by Design. Datenschutz- und Sicherheitsanforderungen werden mitunter erst spät vollständig berücksichtigt und verteuern dann die Umsetzung. Deshalb müssen sie von Anfang an Teil der Anforderungen und Architektur sein.
4. Verbindliche Exit-Möglichkeit. Schon bei der Ausschreibung muss geregelt werden, wie eine Behörde später den Anbieter wechseln kann. Datenexport, dokumentierte Schnittstellen, Unterstützung bei der Migration und die damit verbundenen Kosten gehören verbindlich in den Vertrag. Ebenfalls geregelt werden muss, wem die entwickelten Komponenten gehören.

Viele IT-Projekte sind am Ende gar nicht überraschend teuer. Überraschend ist höchstens, wie wenig von den tatsächlichen Kosten in der ursprünglichen Rechnung stand. Ob aus politischem Kalkül, wirtschaftlichem Eigeninteresse oder schlicht aus falschem Optimismus, spielt für die Steuerzahlenden keine Rolle.